瓊海市以人為本、就地城鎮化實踐研究”課題組調查研究

　　□ “瓊海市以人為本、就地城鎮化實踐研究”課題組　調查研究

　　來源：海南日報

　　城鄉一體化發展是經濟社會發展到一定階段的必然選擇。中國的城鄉一體化發展，不僅需要國家層面的頂層設計，更需要各級各地根據實際情況不斷探索、不斷創新、不斷總結、不斷提升。瓊海市于2012年開始以“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”為原則探索新型城鎮化，以打造特色小鎮、建設農業公園、實現公共服務均等化和構建旅游綠道聯通化“四根柱子”為支撐推進城鄉一體化發展，取得了備受矚目的成就。認真總結瓊海市城鄉一體化發展的經驗，對于工業化程度低、以農業和旅游業為支撐的地區推進城鄉一體化發展具有重要啟示意義。

　　瓊海市自2012年開始“三不一就”新型城鎮化探索以來，在推進城鄉一體化發展方面的成就主要表現在：城鄉收入差距逐步縮小，產業結構逐步優化;城鄉基本公共服務均等化水平大幅提高。市、鎮、片區和代辦點四級政務服務體系實現全覆蓋，基本實現了村民辦事“小事不出村、大事不出鎮”，農村人口在農村也能與城市人口一樣就近享受優質的基本公共服務;城鎮和農村新增就業崗位明顯增多，城鄉居民基本上都能夠就地創業就業;農村貧困人口全部脫貧。2016年，農村貧困家庭人均收入全部超過國家脫貧底線2965元，全面實現“不愁吃、不愁穿，義務教育、醫療保障、住房安全三保障”目標。

　　瓊海市能在5年之內取得如此成就，主要是因為瓊海市委、市政府定位準確、措施得力。

　　首先，瓊海市在規劃新型城鎮化目標和城鄉一體化發展路徑時，充分考慮了國家發展戰略和瓊海的地域優勢。瓊海市準確把握了國家全力打造與周邊國家的命運共同體、建設海洋強國、建設海南國際旅游島等戰略帶來的機遇，充分利用自身區位優勢和生態優勢。國家全力打造與周邊國家的命運共同體，就會充分發揮博鰲亞洲論壇的獨特作用，大力開展區域性和國際性的經貿、科技、文化等多層面多內涵的交流活動，拓寬交流合作空間，帶動會展經濟的發展。建設海洋強國，就會加快潭門漁港和龍灣港的開發建設。建設海南國際旅游島，就會給瓊海市的旅游業發展帶來機遇。瓊海的區位優勢，不僅在于得天獨厚的地理位置，還在于擁有便利的立體交通網絡。瓊海有博鰲機場，有龍灣港和潭門港，是東環鐵路的重要站點，可以說構建起了貫通全省、串聯城鄉、濱海濱河互通、海陸空俱全的立體式交通網絡。此外，瓊海不僅擁有優美的自然環境、獨特的人文環境，而且其生態文明建設也在全省處于領先地位。在打造田園城市時，瓊海將全域作為旅游區的統一整體來規劃，按照“全景化打造、全地域覆蓋、全資源整合、全領域互動、全社會參與”的原則，以突出旅游功能和元素為統領，結合經濟社會發展、生態文明建設，編制整體規劃;同時，瓊海還重視縣域村莊布局和建設規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、農村土地綜合整治規劃、農村住房改造建設規劃等的銜接和協調，在“多規合一”試點中協調城鄉一體化發展。

　　其次，瓊海市在選擇推進城鄉一體化發展的具體舉措時，既體現了以人民幸福為目標的發展理念，又考慮了自身的人口分布、產業結構和資源特點。瓊海市的工業產值在總產值中占比不到1/7，工業吸納就業的能力有限;農村人口占總人口2/3以上，但并未形成有聚居效應的中心城鎮;不過，熱帶農業資源和生態旅游資源較豐富。這就決定了瓊海市推進城鄉一體化發展時，不可能走發展工業推進城鎮擴張以吸納農村人口進城的老路，只能通過加強農村基礎設施建設、完善農村公共服務體系、提高農村土地產出來讓農民就地過上幸福生活。瓊海市確定的打造特色小鎮、建設農業公園、實現基本公共服務均等化和構建旅游綠道聯通化等四項措施，就是在充分分析了自身人口情況、產業結構和資源特點后提出的。將打造特色小鎮和中心村作為城鄉基本公共服務均等化的支點和平臺，可以方便農村居民就近獲取優質的公共服務;把農業基地當作公園打造可延長農業產業鏈，提高農產品的附加值，充分發揮農業的其他功能;構建旅游綠道聯通化，可將分散的特色小鎮、生態文明村和農業公園連成一個整體，以產生規模效應，吸引更多游客，并促進旅游業的縱深發展;實施基本公共服務均等化政策，把公共財政的陽光雨露從原來主要由城里人沐浴轉向農村傾斜，高標準完善配套基礎設施，補齊公共服務短板，可加快推進交通、供水、垃圾等基礎設施向農村延伸，行政服務、旅游服務、教育、醫療、互聯網等公共服務產品向農村覆蓋，讓農民享受到新型城鎮化的成果。

　　第三，建立推行城鄉一體化發展的保障機制。瓊海市為保障城鄉一體化發展，首先從財政投入上向民生傾斜、向農村公共服務的薄弱環節傾斜。5年間，民生投入占一般公共預算支出的80%以上，主要投入到農村中小學的改造、鄉鎮衛生院和村衛生室的標準化建設、農村文化體育設施建設、農村社會保障、農村環境整治、美麗鄉村建設、風情小鎮建設等方面。其次從城鄉制度統籌方面建立城鄉規劃、治理、就業、居民社會保障一體化等制度，實現了城鄉“多規合一”，創建了城鄉居民就地就業創業平臺。

　　第四，將生態保護的理念貫穿到促進城鄉一體化發展全過程。瓊海市的“三不”理念很好地貫徹和體現了中央關于在促進城鄉一體化發展中要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房的精神，是生態文明建設融入新型城鎮化全過程的體現。不砍樹就是切實保護好林地、耕地、園地等農業空間，保護生態人居景觀;不占田就是在整體規劃中依托現有山水脈絡，充分保護、尊重和依托現有的地形村貌、田園風光、農業業態和生態本底;不拆房就是摒棄大拆大建，注重就地取材，體現原汁原味。

　　瓊海推進城鄉一體化發展的成功經驗，對工業不發達的中西部地區新型城鎮化具有重要的借鑒作用。首先，新型城鎮化的目的不是要將農村人口都變成城鎮人口，而是要推進城鄉一體化發展，讓農村人口也能就近享受優質的公共服務。因此，工業不發達的中西部地區推進新型城鎮化的重點，應是通過新農村建設和美麗鄉村建設提高農村公共服務水平。其次，地方政府在推進城鄉一體化發展時必須因地制宜，既要考慮國家發展戰略的區域功能定位，又要考慮地區的人口分布、產業結構和資源稟賦。中西部地區的縣級政府在推進縣域內的城鄉一體化發展時，應優先考慮如何發揮小城鎮和中心村莊對城鄉資源融合的連接作用和支撐作用，優先考慮如何發揮農業附加值和提高土地產出。生態功能區要在保護生態環境的前提下重點發展旅游業和生態農業。再次，地方政府要將轄區當作一個整體進行規劃，并且建立保證規劃實施的體制機制，要“一張圖紙干到底”。最后，通過完善公共財政的投入機制，將財政支出的重點放在補農村公共服務的短板上，以促進城鄉基本公共服務的均等化。

　　【本文系中共中央宣傳部批準立項的2016年度馬克思主義理論研究和建設工程重大項目“海南省瓊海市以人為本、就地城鎮化實踐研究”(批準號2016MSJ021)階段性成果;執筆人：王習明，海南師范大學馬克思主義學院院長、教授、博士生導師